และการแสดงความคิดเห็นตามรัฐธรรมนูญ โดย ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปว่าการชุมนุมเป็นสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย เนื่องจากว่าสิทธิการชุมนุมหรือรวมตัวของปัจเจกชนนั้นเป็นวิธีการแสดงออกซึ่งความคิดเห็นในรูปแบบหนึ่ง

สิทธิการชุมนุมนอกจากจะได้รับการรับรองในรัฐธรรมนูญของนานาประเทศแล้ว อนุสัญญาหลายฉบับก็รับรองสิทธิการชุมนุมหรือการรวมตัว เช่น ในอนุสัญญา The Europcan Convention for Human Rights และในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights: ICCPR) ซึ่งอนุสัญญานี้ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย

สังคมไทยที่ผ่านมามีประชาชนใช้เสรีภาพการชุมนุมอยู่หลายครั้ง โดยวัตถุประสงค์ของการชุมนุมแต่ละครั้งก็แปรเปลี่ยนไป เช่น ชุมนุมคัดค้านการสร้างเขื่อน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การชุมนุมประท้วงราคาพืชผลตกต่ำ การชุมนุมคัดค้านของผู้ประกอบการขนส่ง เป็นต้น

แต่การชุมนุมที่ก่อให้เกิดข้อถกเถียงและสร้างความวิตกมากที่สุดคือ “การชุมนุมทางการเมือง” เพื่อขับไล่ผู้นำประเทศ ไม่ว่าผู้นำนั้นจะมาจากการเลือกตั้งหรือมาจากการทำรัฐประหารก็ตาม

ในประเด็นเรื่องการชุมนุมนี้มีข้อสังเกตบางประการดังนี้

เสรีภาพในการชุมนุม

มิใช่เป็นสิทธิหรือเสรีภาพ

ที่ไม่มีข้อจำกัดหรือไม่มีขอบเขต

ในบรรดาสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรอง มีเพียงเสรีภาพในการนับถือศาสนา (Freedom of religion) เท่านั้นที่เป็นเสรีภาพอย่างสมบูรณ์เด็ดขาด (absolute right)

หมายความว่า รัฐจะตรากฎหมายออกมาจำกัดเสรีภาพในการนับถือศาสนาของประชาชนไม่ได้

ส่วนเสรีภาพในการชุมนุมและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชนมิได้เป็นเสรีภาพที่เด็ดขาด (non-absolute right) อย่างเสรีภาพในการนับถือศาสนา ฉะนั้น รัฐจึงตรากฎหมายเพื่อจำกัดเสรีภาพของประชาชนได้

ส่วนบรรดาสิทธิเสรีภาพต่างๆ ที่รัฐธรรมนูญรับรองนั้นล้วนแล้วแต่เป็นสิทธิที่ไม่เด็ดขาดหมายความว่า รัฐอาจตรากฎหมายเพื่อจำกัดสิทธิเช่นว่านั้นได้ เพียงแต่รัฐธรรมนูญได้วางเงื่อนไขการจำกัดสิทธิและเสรีภาพว่าต้องเป็นไปตามกฎหมายและเท่าที่จำเป็นและจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั้นมิได้ (มาตรา 29 วรรคหนึ่ง)

นอกจากนี้แล้ว รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 28 ยังบัญญัติอีกด้วยว่า “บุคคลย่อมใช้สิทธิและเสรีภาพของตนได้เท่าที่ไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น”

ฉะนั้น การใช้สิทธิและเสรีภาพของตนต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นๆ ที่อยู่ร่วมกันในสังคมอีกด้วย

สรุปก็คือ รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิเสรีภาพอยู่สองประเภท คือ สิทธิหรือเสรีภาพที่สมบูรณ์ซึ่งรัฐไม่สามารถออกกฎหมายมาจำกัดได้เลย ตัวอย่างของเสรีภาพที่ว่านี้มีประเภทเดียวคือ เสรีภาพในการนับถือศาสนา

ส่วนเสรีภาพในการชุมนุมเป็นเสรีภาพแบบไม่เด็ดขาด รัฐออกกฎหมายมาจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมได้

เงื่อนไขการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญมาตรา 63 วรรคแรกกำหนดเงื่อนไขในการชุมนุมอยู่สองประการคือ

ประการแรก การชุมนุมนั้นต้องเป็นการชุมนุมโดยสงบ (peacefully)

และประการที่สอง การชุมนุมนั้นต้องปราศจากอาวุธ

คำว่า “อาวุธ” นี้ต้องตีความว่า มิได้จำกัดเฉพาะอาวุธในความหมายปกติทั่วไปเช่น ปืน ระเบิด มีด

แต่รวมถึงสิ่งของที่สามารถใช้เยี่ยงอาวุธได้ด้วย

การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม

ทำได้หรือไม่

อย่างที่กล่าวมาในตอนต้น เฉพาะ “เสรีภาพในการนับถือศาสนา” เท่านั้นที่รัฐธรรมนูญรับรองอย่างสมบูรณ์ว่ารัฐไม่อาจจำกัดเสรีภาพในการนับถือศาสนาได้ นอกนั้นรัฐสามารถจำกัดเสรีภาพหรือสิทธิได้

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญมาตรา 63 วรรคสองยังได้บัญญัติอีกว่า “การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่ง (เสรีภาพในการชุมนุม) จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะในกรณีการชุมนุมสาธารณะและเพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนใช้ที่สาธารณะ…”

กล่าวโดยสรุปก็คือ รัฐสามารถจำกัดการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนได้หากการจำกัดเสรีภาพนั้นมีวัตถุประสงค์ “เพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนใช้ที่สาธารณะ” “ที่สาธารณะ” หมายถึงที่ที่ประชาชนสามารถใช้ร่วมกันได้

นอกเหนือไปจาก “การคุ้มครองความสะดวกของประชาชนใช้ที่สาธารณะ” แล้ว ในวรรคสองยังได้กำหนดอีกว่า ในช่วงที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม ในระหว่างที่มีการประการสถานการณ์ฉุกเฉินหรือการประกาศกฎอัยการศึกก็สามารถจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมได้

กฎหมายบางประเทศอย่าง The Public Order 1987 ของประเทศอังกฤษและไอร์แลนด์เหนือในมาตรา 3 ได้กำหนดเงื่อนไขบางประการของการชุมนุมหรือเดินขบวน เช่น แกนนำผู้ชุมนุมต้องแจ้งให้เจ้าหน้าที่ตำรวจทราบเกี่ยวกับวันและเวลา จำนวนผู้เข้าร่วมและเส้นทางสัญจรที่จะใช้ ล่วงหน้า 7 วันก่อนการชุมนุมหรือเดินขบวน

นอกจากนี้การจำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมนั้นยังสอดคล้องกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคี) โดยมาตรา 21 บัญญัติว่า “สิทธิในการชุมนุมโดยสงบย่อมได้รับการรับรอง การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้ นอกจากจะกำหนดโดยกฎหมายและเพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ หรือความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชนหรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น”

สรุปก็คือ ทั้งรัฐธรรมนูญ 2550 และ ICCPR ต่างรับรองตรงกันว่าการใช้สิทธิเสรีภาพในการชุมนุมนั้น มิได้เป็นสิทธิเสรีภาพที่ไม่มีข้อจำกัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การใช้สิทธิเสรีภาพนั้นต้องไม่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่นด้วย

เสรีภาพ

ในการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองของบุคคล

มีข้อจำกัดหรือไม่

เช่นเดียวกับเสรีภาพในการชุมนุม เสรีภาพในแสดงความคิดเห็นทั้งของบุคคลและสื่อมวลชนล้วนเป็นสิ่งสำคัญของระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากความคิดเห็น (opinion) เป็นสิ่งตกติดมากับมนุษย์การแสดงออกซึ่งความคิดเห็นของมนุษย์จะช่วยให้สังคมได้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูล ความคิดเห็น ได้อภิปรายเพื่อนำไปสู่ข้อสรุปในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง

นอกจากนี้ การยอมรับให้บุคคลสามารถแสดงความคิดเห็นได้เป็นการยอมรับว่ามนุษย์เป็น “ผู้ทรงสิทธิ” ที่กฎหมายคุ้มครอง สิทธิในการแสดงความคิดเห็นนี้เป็นผลพวงมาจาก “ยุคความสว่างไสวแห่งปัญญา” ที่เรียกว่า “Enlightenment” ในยุโรป

อย่างไรก็ดี เสรีภาพในการแสดงความเห็นนั้นมิได้เป็นเสรีภาพที่ไม่มีข้อจำกัดอย่างเสรีภาพในการนับถือศาสนา

เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อย่อมมีข้อจำกัดด้วย รัฐธรรมนูญมาตรา 45 วรรคแรกบัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณาและการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น” และวรรคสองบัญญัติว่า “การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ เกียรติยศ ชื่อเสียงหรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบุคคลอื่น….”

กล่าวโดยย่อก็คือ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นมิได้เป็นเสรีภาพที่เด็ดขาดสมบูรณ์ แต่เป็นเสรีภาพที่รัฐสามารถจำกัดได้ตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ ดังนั้น การใช้เสรีภาพดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วย

การแสดงความคิดเห็นทางการเมือง

ต่างจากการปลุกระดมทางการเมือง

ในสังคมระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริงในนานาอารยประเทศ ประชาชนและสื่อสามารถแสดงความคิดเห็นทางการเมืองหรือวิจารณ์การบริหารประเทศและนโยบายของรัฐบาลได้อย่างเต็มที่และรัฐเองก็ควรสนับสนุนด้วย ตราบเท่าที่การวิพากษ์วิจารณ์ทางการเมืองอยู่ภายใต้กฎหมายและไม่ขัดต่อผลประโยชน์ของส่วนรวม

ซึ่งการแสดงความเห็นทางการเมืองนั้นต่างจากการปลุกระดมทางการเมือง

ซึ่งประชาชนจะต้องแยกความแตกต่างอันนี้ให้ได้

บทส่งท้าย

เสรีภาพในการชุมนุมและการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองเป็นเสรีภาพที่จำเป็นต่อระบอบประชาธิปไตยและเป็นเรื่องที่รัฐควรส่งเสริม แต่มิได้หมายความว่าการใช้เสรีภาพดังกล่าวจะใช้เมื่อใดก็ได้ ที่ไหนก็ได้ วิธีการใดก็ได้

แต่การใช้เสรีภาพนั้นต้องอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายด้วย

เกือบทุกครั้งที่มีการชุมนุมทางการเมืองมักจะมีการอ้างว่าเป็นการใช้เสรีภาพการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญ แต่อย่าลืมว่าเสรีภาพในการชุมนุมและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชนนั้นรัฐธรรมนูญรับรองต่างจากเสรีภาพในการนับถือศาสนา

โดยเสรีภาพในการนับถือศาสนานั้นเป็นเสรีภาพประเภทเดียวที่เป็นแบบสมบูรณ์เด็ดขาด รัฐจะจำกัดไม่ได้ ในขณะที่เสรีภาพในการชุมนุมและการแสดงความคิดเห็นนั้นเป็นเสรีภาพที่ไม่เด็ดขาดรัฐสามารถจำกัดได้ภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้

สังคมไทยกำลังเดินอยู่บนทางสองแพร่งระหว่างการปกครองด้วย “กฎหมายเป็นใหญ่” หรือ “The Rule of Law” หรือ “ผู้ชุมนุมประท้วงเป็นใหญ่” หรือ “Mob Rule” สังคมไทยจะเลือกเดินทางไหนขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของคนไทยทั้งประเทศ

หวังว่าการใช้สิทธิเสรีภาพในการชุมนุมและแสดงความคิดเห็นควรอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมาย อย่าให้ถึงกับต้องเปลี่ยนจากหลักที่ว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย” มาเป็น “อำนาจอธิปไตยเป็นของผู้ชุมนุมประท้วง”

และเปลี่ยนจากหลักที่ว่า “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ” มาเป็น “ข้อเรียกร้องของผู้ชุมนุมประท้วงเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ กฎหมายใดจะมาขัดหรือแย้งต่อข้อเรียกร้องของผู้ชุมนุมประท้วงมิได้”

ที่มา มติชน วันที่ 05 มิถุนายน พ.ศ. 2551 ปีที่ 31 ฉบับที่ 11044 หน้า 7