โดย “ดร.บิ๊ก”
หนังสือพิมพ์มติชน

เมื่อคราวที่แล้วได้พูดถึงประเด็นร้อนประเด็นหนึ่งในกิจการโทรคมนาคมไทย คือ เรื่องการจัดตั้งบริษัทโครงข่ายโทรคมนาคมแห่งชาติ (Telecom Pool) วันนี้จะขอยกประเด็นที่ร้อนไม่แพ้กันทั้งยังมีท่าทีว่าจะเป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกันในอนาคตอันใกล้ ซึ่งก็คือเรื่องของการควบรวมองค์กรกำกับดูแลสำหรับกิจการโทรคมนาคมนั่นเอง

คิดว่าท่านส่วนใหญ่คงรู้จักหรืออย่างน้อยต้องเคยได้ยินคำว่า “กทช.” หรือคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ กันมาบ้าง

และก็คงทราบอีกด้วยว่าพวกเขาเป็นองค์กรอิสระ (Independent Requlatory Body) ที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมของประเทศไทย

แต่การเข้าใจเพียงเท่านี้ถือว่าถูกเพียงครึ่งเดียว องค์กรกำกับดูแลอิสระที่ทำหน้าที่ดูแลกิจการโทรคมนาคมจริงๆ แล้ว มี 2 องค์กร ซึ่งต้องทำหน้าที่ร่วมกันอย่างใกล้ชิดและจะขาดกันไม่ได้ โดยอีกองค์กรหนึ่งก็คือคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ หรือ “กสช.”

แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี 2540 มาตรา 40 บัญญัติให้มี “องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม” และเราใช้เวลาอีกเกือบ 7 ปี หลังจากนั้นในการจัดตั้ง กทช.ขึ้น ซึ่งอาจจะมองดูว่านานเสียเหลือเกิน แต่สำหรับ กสช.แล้ว จวบจนปัจจุบันการตั้ง กสช.ก็ยังคงไม่มีแม้แต่วี่แววว่าจะสำเร็จเสร็จสิ้น

ตอนนี้จะยังไม่พูดเรื่องของปัญหาในการจัดตั้งองค์กรทั้งสอง เนื่องจากคงจะยาวเหยียดเปรียบดังมหากาพย์อันแสนสนุก

แต่อยากจะเล่าถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรทั้งสองซึ่งดูจะเป็นประโยชน์ต่อผู้อ่านมากกว่าในการที่จะเข้าใจและสามารถมีความเห็นเมื่อมีการถามความเห็นสังคมว่าควรหรือไม่ควรที่เราจะควบรวม กทช.และ กสช.เข้าเป็นองค์กรเดียว

ซึ่งตามมาตรา 47 ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ปี 2550 ที่กำลังถามหาความคิดเห็นจากประชาชนอยู่ในปัจจุบัน ได้รวมองค์กรสององค์กรนี้เข้าเป็นองค์กรเดียวและมีหน้าที่ควบคุมดูแลทั้งกิจการโทรคมนาคมและกิจการวิทยุโทรทัศน์กระจายเสียง

ในรูปแบบเดิมนั้น พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2543 ซึ่งเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญปี 2540 มาตรา 40 เป็นตัวกำหนดให้ประเทศไทยต้องมีองค์กรกำกับดูแลที่แยกกันระหว่างกิจการโทรคมนาคม และกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์

แม้ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ จะกำหนดให้มีคณะกรรมการร่วมระหว่าง กทช.และกสช. แต่คณะกรรมการร่วมดังกล่าวก็มีหน้าที่เพียงจัดทำแผนแม่บทคลื่นความถี่แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลความเป็นไปในอุตสาหกรรมสื่อสารโทรคมนาคมแต่อย่างใดหากแต่เป็นเพียงการเพิ่มชั้น (Layer) ในการทำงานให้มากขึ้น

รูปแบบการกำกับดูแลโดยการแยกองค์กรกำกับเป็นการเฉพาะระหว่างกิจการโทรคมนาคม กิจการวิทยุกระจายเสียง และกิจการวิทยุโทรทัศน์ อาจจะดูเหมาะสมดีในสถานการณ์และสภาพแวดล้อมเมื่อซัก 10-20 ปีที่แล้ว เนื่องจากขอบเขต (Boundary) ของบริการสองประเภทนี้ยังคงแบ่งแยกกันอย่างชัดเจนอยู่ โทรศัพท์ก็โทรศัพท์ วิทยุก็วิทยุ โทรทัศน์ก็โทรทัศน์ ไม่มีบริการอะไรที่ก้าวก่ายหรือเป็นลูกผสมระหว่างกัน

แต่อย่างที่ทราบกันอยู่ว่าวิทยาการด้านไอทีได้ก้าวไกลไปมากในช่วงที่ผ่านมา ทำให้ขอบเขตการให้บริการเริ่มเบลอและเกิดการหลอมรวมกันของบริการ หรือที่เรียกกันเป็นภาษาอังกฤษว่า “Convergence”

บริการที่ว่าก็อย่างเช่น การฟังวิทยุหรือดูโทรทัศน์บนโทรศัพท์มือถือ การรับเคเบิลทีวีหรืออินเตอร์เน็ตความเร็วสูงผ่านโครงข่ายโทรศัพท์บ้าน การใช้บริการวิดีโอโฟน เป็นต้น ซึ่งในหลายๆ ประเทศได้เริ่มให้บริการ Convergence กันอย่างเป็นล่ำเป็นสันแล้ว

ซึ่งสำหรับประเทศไทยเองนั้น เราก็เริ่มเห็นบางบริษัทที่เริ่มทำตลาด Convergence อย่างจริงจังมากขึ้น

ทีนี้คำถามก็คือ ถ้าตลาด Convergence ของเราเริ่มจะเป็นตัวเป็นตนมากขึ้นแล้ว และดูว่าเทคโนโลยีจะทีวีความซับซ้อนมากขึ้นเรื่อยๆ (กล่าวคือมีทั้งการหลอมรวม 2 ชั้น 3 ชั้น และ 4 ชั้น) ใครจะเป็นผู้กำกับดูแล?

กทช.มีหน้าที่กำกับกิจการโทรคมนาคม กสช.มีหน้าที่กำกับกิจการวิทยุโทรทัศน์ แล้วบริการที่เป็นลูกผสมล่ะ?

ได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในเรื่องนี้กับอาจารย์ของผู้เขียนซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมจากประเทศอังกฤษ

ท่านได้ให้ความเห็นในเรื่องนี้สรุปได้ว่า การที่ประเทศไทยยังคงแยกผู้กำกับดูแลออกเป็น 2 องค์กรนั้นแสดงให้เห็นถึงความ “อนุรักษ์นิยม หรือ Conservative” (ซึ่งเข้าใจว่าเป็นคำสุภาพของท่านที่หมายถึง “ความเชย”) เป็นอย่างยิ่งของรัฐบาลไทย

หลายๆ ประเทศในโลก ทั้งที่พัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาในปัจจุบันต่างก็มีองค์กรกำกับเพียงแห่งเดียวสำหรับกิจการโทรคมนาคมและวิทยุโทรทัศน์

ตัวอย่างที่ชัดเจนก็น่าจะเป็นประเทศอังกฤษ เพราะในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมานี้ กระแสการควบรวมองค์กรกำกับดูแลกำลังเป็นประเด็นร้อนและกำลังดำเนินการกันอย่างจริงจัง ปัจจุบัน “OFTEL” (Office of Telecommunications) ซึ่งเป็นองค์กรกำกับที่คุ้นหูกันดีและโดนใช้เป็นองค์กรอ้างอิงอยู่บ่อยครั้ง “ตอนนี้ไม่มีแล้ว”

เนื่องจาก OFTEL ได้ถูกยุบรวมกลายเป็นองค์กรใหม่ที่ชื่อ “OFCOM” (Office of Communicaitons) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ที่ครอบคลุมกว้างขวางเบ็ดเสร็จมากขึ้นตั้งแต่วิทยุ โทรทัศน์ โทรคมนาคมสื่อสารไร้สายทั้งหมด

นอกจากการควบรวมองค์กรกำกับดูแลแล้ว ประเทศอังกฤษเค้ายังรื้อและปรับปรุง (Streamline) ขั้นตอนการกำกับดูแลกันเป็นการใหญ่เพื่อให้มีความกระชับและลดภาระทั้งต่อองค์กรกำกับดูแลเองและต่อผู้ประกอบการในการดำเนินการต่างๆ ให้เป็นไปตามข้อกำหนดขององค์กรกำกับดูแล (หรือที่รู้จักกันในชื่อ “Hampton Review”)

ซึ่งดูแล้วน่าจะเป็นตัวอย่างที่ดีสำหรับการปรับปรุงระบบการกำกับดูแลอุตสาหกรรมสำหรับบ้านเรา คือ ไหนๆ จะมีการเปลี่ยนแปลงกันแล้วก็น่าจะเปลี่ยนแปลงกันทั้งในหลักการ (ให้มีความครอบคลุมและรองรับการเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ) และแนวทางการดำเนินการ (ให้มีความสะดวก เพรียวบาง และไม่ก่อให้เกิดภาระต่อทั้งผู้กำกับดูแลและผู้ถูกกำกับดูแลมากเกินไป) ในคราวเดียวไปเลย

ด้วยเนื้อที่ที่จำกัด เราคงพอมองเห็นว่าภายใต้สภาพการณ์ปัจจุบันนั้น การแยก กทช.และ กสช.นั้นมีข้อจำกัดอยู่หลายประการ

ในขณะที่การรวม กทช.และ กสช.เป็น “กสทช.” กลับดูเหมือนจะมีข้อเสียที่น้อยและเหมาะสมกว่า

ปัญหาที่พอจะเดาได้ว่าจะต้องเกิดตามมาก็คงเป็นการจัดตั้ง “กสทช.” ซึ่งคงใช้เวลาที่นานพอดู จากประสบการณ์ที่ผ่านมาเราใช้เวลา 3 ปี ในการร่างและประกาศใช้ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ และใช้เวลาอีกถึง 4 ปี ในการตั้ง กทช.ให้เป็นตัวเป็นตน (มิได้รวมถึง กสช. ซึ่งปัจจุบันก็ยังไม่เกิด)

ดังนั้น ระยะเวลาเพียง 1 ปี ที่ร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 295 (1) ได้กำหนดให้ไว้สำหรับการจัดตั้ง กสทช. จึงดูเป็นสิ่งที่ท้าทายยิ่งนัก

ที่มา : มติชน วันที่ 08 มิถุนายน พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10681 หน้า 7