ก่อนอื่นต้องเข้าใจตรงกันก่อนว่าการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนนั้นเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการประชาชน ขณะเดียวกันรัฐสามารถนำเงินงบประมาณไปลงทุนกิจการด้านสังคมอื่นๆ ได้ เช่น การศึกษา การสาธารณสุข เป็นต้น

ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะมีการให้เอกชนเข้ามาดำเนินกิจการที่ผูกขาดบางกิจการมานานแล้ว โครงการส่วนใหญ่เพิ่งจะเริ่มในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่สมัย พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งถือว่าประเทศไทยยังเพิ่งเริ่มที่จะหัดเดินเมื่อเทียบกับการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในต่างประเทศที่มีมานานแล้ว มาตรฐานและบรรทัดฐานในการให้เอกชนเข้ามารับสัมปทานยังมีไม่มากพอ ซึ่งหนีไม่พ้นที่จะต้องเกิดปัญหาต่างๆ หลังจากการเกิดสัมปทาน

ถ้าเราย้อนกลับไปพิจารณาว่ามีสิ่งใดที่ทำแล้วผิดพลาดบ้างในขั้นตอนการให้สัมปทานเอกชนที่เกิดขึ้นในอดีต เราก็พอที่จะป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้ ซึ่งปัญหาใหญ่ๆ สามารถแยกได้เป็น 2 ส่วนหลัก คือ ปัญหารูปแบบการให้สัมปทานรวมถึงการแบ่งรายได้ให้รัฐ และปัญหาของตัว พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 (ขอใช้คำย่อว่า พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ)

ปัญหารูปแบบการให้สัมปทานและการแบ่งรายได้ให้รัฐ

หน่วยงานเจ้าของโครงการมักใช้วิธีการคัดเลือกเอกชน โดยยึดผลตอบแทนที่เป็นการแบ่งรายได้ให้แก่รัฐสูงสุดเป็นหลัก โดยยกความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตทั้งหมดไปให้เอกชน ซึ่งเราต้องยอมรับว่าปัจจัยความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตทั้งหมดนั้นยากที่จะหยั่งรู้ได้ ไม่ว่าจะเป็นอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ทิศทางการขยายตัวของเมือง เทคโนโลยีที่เปลี่ยนไป ความพึงพอใจของผู้บริโภคและนโยบายของภาครัฐเอง

เมื่อตั้งโจทย์ว่าเอกชนเป็นผู้รับความเสี่ยงทั้งหมดแล้ว โครงการที่รัฐให้สัมปทานจะมีทั้งโครงการที่ล้มเหลว และโครงการที่เอกชนได้กำไรมหาศาล โครงการที่ล้มเหลวมักจะเกิดจากเอกชนตั้งสมมติฐานทางเศรษฐกิจและรายได้ที่เรียกว่ามองโลกในแง่ดีมาก เมื่อตั้งสมมติฐานว่าจะได้รับรายได้สูงในอนาคต เอกชนสามารถที่จะแบ่งรายได้ให้รัฐได้มาก ก็มีโอกาสที่จะชนะการคัดเลือกเป็นผู้รับสัมปทานมากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงก่อนเกิดวิกฤติเศรษฐกิจนั้น หลายโครงการได้ตั้งสมมติฐานของการขยายตัวทางเศรษฐกิจว่าประเทศไทยจะขยายตัวประมาณ 8% ไปอีก 20 ปีข้างหน้า

อย่างกรณี โทรทัศน์ ITV เป็นต้น หากรัฐจะผ่อนปรนเงื่อนไขให้ ย่อมไม่เป็นการยุติธรรมต่อผู้เข้าคัดเลือกสัมปทานผู้อื่น เพราะถ้าลดส่วนแบ่งรายได้ให้รัฐ บริษัทอื่นอาจจะสามารถเข้ามาดำเนินการแทนได้ หากรัฐจะยึดสัมปทานคืนถึงแม้ว่าเขาจะผิดสัญญา แต่ถ้ารัฐบาลทำอย่างนี้ไปเรื่อยๆ อาจจะไม่มีใครอยากเข้ามาลงทุนในกิจการของรัฐ เพราะบางเหตุการณ์ไม่สามารถคาดฝันได้ และหลายครั้งรายได้ที่น้อยกว่าที่คาดนั้นเกิดขึ้นจากนโยบายของรัฐเอง

ในขณะเดียวกันมีผู้ได้รับสัมปทานที่ได้รับผลตอบแทนมหาศาล เพราะว่าสัญญาสัมปทานตกลงส่วนแบ่งรายได้ให้รัฐน้อยเกินไป อย่างโครงการโทรศัพท์มือถือ ซึ่งไม่มีใครคาดมาก่อนว่า เทคโนโลยีจะทำให้ราคาโทรศัพท์มือถือลดลงขนาดนี้ ประกอบกับโทรศัพท์สาธารณะมีไม่เพียงพอ การจราจรติดขัด ส่งผลให้ปริมาณผู้ใช้บริการเพิ่มขึ้นมาก เป็นต้น

กิจการเหล่านี้เป็นกิจการที่ผูกขาด มีคู่แข่งน้อย โอกาสที่เอกชนจะได้กำไรที่สูงกว่าระดับปกติที่มีการแข่งขันนั้นจึงมีสูง ถึงแม้ว่าเอกชนไม่ได้ทำผิดสัญญาสัมปทาน แต่เราควรตั้งคำถามว่ากำไรที่เหนือความคาดหมายนั้นเกิดจากประสิทธิภาพในการดำเนินงานของเอกชน หรือเป็นการตั้งสมมติฐานการคาดการณ์รายได้ที่ผิด ทำให้รัฐเสียผลประโยชน์จากรายได้ส่วนนี้ไป

การให้เอกชนเข้าดำเนินกิจการของรัฐหรือที่เรียกว่า Public-Private Partnership (PPP) ในต่างประเทศนั้นไม่ได้จำกัดรูปแบบอยู่เพียงแค่การให้ส่วนแบ่งรายได้สูงสุดต่อรัฐเพียงอย่างเดียว โดยเฉพาะในกิจการที่มีผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนนั้น หลายโครงการให้เอกชนแข่งกันเสนอว่าใครจะให้อัตราค่าบริการที่ถูกที่สุด ภายใต้มาตรฐานคุณภาพที่รัฐเป็นผู้กำหนด รัฐไม่ได้หวังว่าจะได้รายได้คืนจากส่วนที่รัฐลงทุนไปแต่อย่างใด

บางโครงการ เช่น รถโดยสารประจำทางในประเทศอังกฤษ รัฐคัดเลือกเอกชนโดยพิจารณาว่าใครขอรับเงินอุดหนุนจากภาครัฐน้อยที่สุด เพราะรัฐเป็นผู้กำหนดว่าค่าโดยสารจะเป็นเท่าไร เพื่อเป็นการบริการประชาชนซึ่งมักจะต่ำกว่าต้นทุนของเอกชน

ในด้านของการป้องกันความเสี่ยงต่างๆ นั้น ในช่วงการคัดเลือกเอกชนนั้นรัฐควรจะเป็นผู้กำหนดการตั้งสมมติฐานจากปัจจัยภายนอก เช่น อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ นโยบายรัฐ ระบบเชื่อมโยงต่อเนื่อง ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ล้วนมีผลต่อรายได้ทั้งสิ้น ซึ่งหากปัจจัยเหล่านี้เปลี่ยนแปลงไป เอกชนสามารถเจรจาผ่อนปรนเงื่อนไขกับรัฐตามปัจจัยต่างๆ ที่เปลี่ยนไปได้ ในขณะที่ความเสี่ยงในการดำเนินการหรือด้านประสิทธิภาพนั้น ควรจะเป็นของเอกชน หากโครงการที่มีผลกระทบต่อประชาชนมาก เอกชนอาจเป็นเพียงผู้รับจ้างดำเนินการ แทนที่จะเป็นผู้รับสัมปทานแบบแบ่งรายได้ โดยความเสี่ยงส่วนใหญ่ตกอยู่กับรัฐแทน

ทั้งนี้ถ้าเรามีการแบ่งแยกปัจจัยเสี่ยงระหว่างรัฐและเอกชนให้ชัดเจนแล้ว หากเอกชนทำผิดสัญญาในส่วนที่เป็นปัจจัยเสี่ยงของเอกชน รัฐสามารถที่จะยึดโครงการนั้นกลับมา แล้วเปิดประมูลใหม่ได้ทันที ในทางกลับกันหากรายได้สูงกว่าที่คาดหมายไว้ ผลตอบแทนส่วนใหญ่ที่เกินกว่าอัตราผลตอบแทนที่ผู้รับสัมปทานควรจะได้รับ ควรจะตกอยู่กับภาครัฐ

ยิ่งไปกว่านั้น ในบางประเทศ เช่น ประเทศเกาหลีใต้ แทนที่รัฐจะเป็นผู้ริเริ่มโครงการเพียงผู้เดียว เอกชนสามารถเป็นผู้เสนอริเริ่มโครงการได้ เนื่องจากในสังคมที่เปลี่ยนไปมีความหลากหลายมากขึ้น รัฐไม่สามารถที่จะเป็นผู้ที่รู้ดีไปหมดทุกเรื่อง แต่เมื่อเอกชนรายหนึ่งเป็นผู้ริเริ่มเสนอโครงการเข้ามาแล้ว รัฐต้องเปิดโอกาสให้เอกชนรายอื่นเข้ามาแข่งขัน

ที่มา : กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ 8 มิถุนายน พ.ศ. 2550