สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย ว่าด้วยเรื่อง “การสื่อสาร”

กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อประกาศใช้ในปี 2550 โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ซึ่งประมวลความคิดจากการรับฟังความเห็นของประชาชนในช่วงเวลาสั้นๆ เพียง 2-3 เดือน (กุมภาพันธ์-เมษายน 2550) ทำให้ได้บทบัญญัติรวม 15 หมวด 299 มาตรา ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรก เพื่อรับฟังความคิดเห็นจาก 12 องค์กร ก่อนนำไปแปรญัตติ โดยในหมวด 3 ว่าด้วยเรื่อง “สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย” มีประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับ “การสื่อสาร” อยู่ 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ 3 สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล (มาตรา 35-36), ส่วนที่ 7 เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชน (มาตรา 45-47), และส่วนที่ 10 สิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน (มาตรา 55) สำหรับบทเฉพาะกาลที่ต้องพิจารณาร่วมด้วยนั้น บัญญัติไว้ในมาตรา 295

สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล

ประเด็นสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคลนั้น มีความใกล้เคียงกับฉบับปี 2540 มาก กล่าวโดยสรุป คือ ในมาตรา 35 คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล โดยต้องไม่เผยแพร่ข้อความหรือภาพที่ละเมิดสิทธิของบุคคล และเพิ่มเติมว่าการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลไปยังสาธารณชน ต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าของข้อมูล เว้นแต่กรณีที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ซึ่งก็น่าจะครอบคลุมถึงการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล เช่น ประวัติการแพทย์ ข้อความสั้นในโทรศัพท์ หรือแม้แต่คลิปวิดีโอส่วนตัวด้วย แต่ข้อมูลการถือครองหุ้นหรือทรัพย์สินทั้งหลายของนักการเมืองซึ่งจัดว่าเป็นบุคคลสาธารณะนั้นเป็นข้อยกเว้นแน่นอน

ส่วนสาระสำคัญในมาตรา 36 ยังคงให้เสรีภาพบุคคลในการสื่อสารถึงกันโดยทางที่ชอบด้วยกฎหมาย แต่อาจตรวจ กัก หรือเปิดเผยได้ หากเป็นไปเพื่อความมั่นคงของรัฐ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน นั่นแสดงว่าการลักลอบดักฟังโทรศัพท์โดยหน่วยงานความมั่นคงของรัฐก็ยังต้องมีอยู่ต่อไป

สิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน

ประเด็นต่อมา ผู้เขียนขอหยิบยกประเด็นสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน (มาตรา 55) ขึ้นมากล่าวถึงก่อน เนื่องจากเป็นเครื่องมือที่ดีเยี่ยมของสื่อมวลชนในการทำหน้าที่สอดส่องและเฝ้าระวังสังคม เพราะเปิดโอกาสให้บุคคลมีสิทธิได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการซึ่งไม่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชน หรือส่วนได้ส่วนเสียของบุคคลอื่น ทั้งนี้ โดยได้ตัดคำว่า “ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ออกไป

ประเด็นที่สำคัญยิ่ง เพราะเป็นหัวใจของการปฏิรูปสื่อกระจายเสียงของไทยเมื่อครั้งที่เริ่มใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 คือ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชน โดยมาตรา 39 เดิม ได้เปลี่ยนเป็นมาตรา 45 ใจความสรุปใกล้เคียงกับฉบับเดิมว่า บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น แต่ก็เช่นเคย เสรีภาพจะถูกจำกัดเมื่อกระทบความมั่นคงของรัฐ ศีลธรรมอันดี ความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพ หรือสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชน

ประเด็นที่สำคัญยิ่ง เพราะเป็นหัวใจของการปฏิรูปสื่อกระจายเสียงของไทยเมื่อครั้งที่เริ่มใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 คือ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชน โดยมาตรา 39 เดิม ได้เปลี่ยนเป็นมาตรา 45 ใจความสรุปใกล้เคียงกับฉบับเดิมว่า บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น แต่ก็เช่นเคย เสรีภาพจะถูกจำกัดเมื่อกระทบความมั่นคงของรัฐ ศีลธรรมอันดี ความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพ หรือสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล

นอกจากนี้ ยังไม่สามารถสั่งปิดกิจการสื่อมวลชนใดๆ ได้ และห้ามแทรกแซงการเสนอข่าวสารหรือความคิดเห็น แต่เจ้าหน้าที่สามารถตรวจข่าวก่อนนำเสนอได้หากอยู่ในภาวะสงคราม

สำหรับความเป็นเจ้าของกิจการสื่อมวลชนนั้น อนุญาตเฉพาะบุคคลสัญชาติไทย และตอกย้ำแนวคิดเดิมว่ารัฐไม่อาจให้เงินอุดหนุนกิจการสื่อมวลชนของเอกชนได้ เมื่อมาถึงบทบัญญัติในมาตรา 46 (มาตรา 41 เดิม) ก็ยังคงคุ้มครองเสรีภาพในการเสนอข่าวและแสดงความคิดเห็นของผู้ประกอบวิชาชีพสื่อมวลชน ไม่ว่าจะเป็นพนักงานบริษัทเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐ เพื่อไม่ให้ตกอยู่ภายใต้อาณัติของเจ้าของกิจการ แต่มีเงื่อนไขว่าต้องประกอบวิชาชีพอย่างมี “จริยธรรม” ด้วย (เดิมใช้คำว่า “จรรยาบรรณ”) ส่วนจุดเด่นที่เพิ่มขึ้นมาในวรรคสามของมาตรานี้ คือ การห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือเจ้าของกิจการ ขัดขวางหรือแทรกแซงการเสนอข่าวหรือแสดงความคิดเห็นในประเด็นสาธารณะ ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม นับเป็นการปิดโอกาสการยกหูโทรศัพท์สั่งการหรือร้องขอโดยคนใกล้ชิดของนักการเมืองใหญ่ดังเช่นที่เคยมีมาในอดีต และเป็นการเก็บรับบทเรียนมาจากกรณี “กบฎไอทีวี” ที่ต้องทนทุกข์กับการต่อสู้ยาวนานหลายปีก่อนจะได้รับชัยชนะจากความคุ้มครองของมาตรานี้

ประเด็นสำคัญที่เพิ่มขึ้นมา นอกจากการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการโดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับท้องถิ่นทุกๆ ด้าน และแข่งขันกันโดยเสรีอย่างเป็นธรรมแล้ว ยังบัญญัติให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการสื่อมวลชนสาธารณะด้วย รวมทั้งต้องมีมาตรการป้องกันการควบรวมหรือครอบงำระหว่างสื่อมวลชน และเพื่อป้องกันการใช้สื่อมวลชนเพื่อประโยชน์ของตนเอง จึงห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นเจ้าของกิจการหรือถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ หรือ โทรคมนาคม ไม่ว่าในนามตนเองหรือให้ผู้อื่นกระทำแทน ซึ่งในกรณีนี้ บุคคลนั้นๆ คงต้องตัดสินใจให้ดีว่าจะเลือกเล่นการเมืองหรือเป็นเจ้าของกิจการสื่อมวลชนและโทรคมนาคม

อย่างไรก็ตาม มีบางประเด็นที่ยังไม่ผ่านความเห็นชอบของคณาจารย์คณะการสื่อสารมวลชน มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ในคราวประชุมระดมความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 30 เมษายน 2550 คือ มาตรา 47 (มาตรา 40 เดิม) ซึ่งแม้ว่าจะยังคงสาระสำคัญเรื่องคลื่นความถี่ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ปัญหาอยู่ที่วรรคสอง คือ “ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม” เพราะนั่นหมายความว่า แนวคิดของคณะอนุกรรมาธิการศึกษากฎหมายการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมและการสื่อสาร ในคณะกรรมาธิการการวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี สารสนเทศและการสื่อสาร สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เกี่ยวกับการรวม “คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ” (กทช. 7 คน : เริ่มงานปี 2547) เข้ากับ “คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ” (กสช. 7 คน : ยังอยู่ในกระบวนการสรรหา) เป็นจริงอย่างหลีกเลี่ยงมิได้

ก่อนหน้านี้ มีข้อเสนอจากคณะกรรมาธิการชุดดังกล่าวให้ใช้ชื่อองค์กรอิสระนี้ว่า “คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ” (กสทช.) ตามแบบอย่างบางประเทศ ท่ามกลางเสียงคัดค้านจากนักวิชาการด้านการสื่อสารมวลชน นิเทศศาสตร์ และวารสารศาสตร์ จำนวนมาก โดยคณะกรรมาธิการฯ ให้เหตุผลในการรวมองค์กรว่า ปัจจุบันเป็น “ยุคแห่งการหลอมรวมสื่อ” (Convergence Period) บวกกับความล่าช้าในกระบวนการสรรหา กสช.อันเนื่องมาจากความไม่โปร่งใส จึงทำให้ยังขาด “คณะกรรมการร่วม” และไม่สามารถออกใบอนุญาตให้กับผู้ประกอบการรายใหม่ๆ ได้ ทั้งนี้ มีข้อเสนอให้ “กสทช.” ประกอบด้วยคณะกรรมการ 9 คน ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านวิทยุ-โทรทัศน์ 2 คน โทรคมนาคม 2 คน และอื่นๆ อีกด้านละ 1 คน

นอกจากนี้ ยังไม่สามารถสั่งปิดกิจการสื่อมวลชนใดๆ ได้ และห้ามแทรกแซงการเสนอข่าวสารหรือความคิดเห็น แต่เจ้าหน้าที่สามารถตรวจข่าวก่อนนำเสนอได้หากอยู่ในภาวะสงคราม

สำหรับความเป็นเจ้าของกิจการสื่อมวลชนนั้น อนุญาตเฉพาะบุคคลสัญชาติไทย และตอกย้ำแนวคิดเดิมว่ารัฐไม่อาจให้เงินอุดหนุนกิจการสื่อมวลชนของเอกชนได้

เมื่อมาถึงบทบัญญัติในมาตรา 46 (มาตรา 41 เดิม) ก็ยังคงคุ้มครองเสรีภาพในการเสนอข่าวและแสดงความคิดเห็นของผู้ประกอบวิชาชีพสื่อมวลชน ไม่ว่าจะเป็นพนักงานบริษัทเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐ เพื่อไม่ให้ตกอยู่ภายใต้อาณัติของเจ้าของกิจการ แต่มีเงื่อนไขว่าต้องประกอบวิชาชีพอย่างมี “จริยธรรม” ด้วย (เดิมใช้คำว่า “จรรยาบรรณ”) ส่วนจุดเด่นที่เพิ่มขึ้นมาในวรรคสามของมาตรานี้ คือ การห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือเจ้าของกิจการ ขัดขวางหรือแทรกแซงการเสนอข่าวหรือแสดงความคิดเห็นในประเด็นสาธารณะ ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม นับเป็นการปิดโอกาสการยกหูโทรศัพท์สั่งการหรือร้องขอโดยคนใกล้ชิดของนักการเมืองใหญ่ดังเช่นที่เคยมีมาในอดีต และเป็นการเก็บรับบทเรียนมาจากกรณี “กบฎไอทีวี” ที่ต้องทนทุกข์กับการต่อสู้ยาวนานหลายปีก่อนจะได้รับชัยชนะจากความคุ้มครองของมาตรานี้

ประเด็นสำคัญที่เพิ่มขึ้นมา นอกจากการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการโดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับท้องถิ่นทุกๆ ด้าน และแข่งขันกันโดยเสรีอย่างเป็นธรรมแล้ว ยังบัญญัติให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการสื่อมวลชนสาธารณะด้วย รวมทั้งต้องมีมาตรการป้องกันการควบรวมหรือครอบงำระหว่างสื่อมวลชน และเพื่อป้องกันการใช้สื่อมวลชนเพื่อประโยชน์ของตนเอง จึงห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นเจ้าของกิจการหรือถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ หรือ โทรคมนาคม ไม่ว่าในนามตนเองหรือให้ผู้อื่นกระทำแทน ซึ่งในกรณีนี้ บุคคลนั้นๆ คงต้องตัดสินใจให้ดีว่าจะเลือกเล่นการเมืองหรือเป็นเจ้าของกิจการสื่อมวลชนและโทรคมนาคม

อย่างไรก็ตาม มีบางประเด็นที่ยังไม่ผ่านความเห็นชอบของคณาจารย์คณะการสื่อสารมวลชน มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ในคราวประชุมระดมความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 30 เมษายน 2550 คือ มาตรา 47 (มาตรา 40 เดิม) ซึ่งแม้ว่าจะยังคงสาระสำคัญเรื่องคลื่นความถี่ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ปัญหาอยู่ที่วรรคสอง คือ “ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม” เพราะนั่นหมายความว่า แนวคิดของคณะอนุกรรมาธิการศึกษากฎหมายการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมและการสื่อสาร ในคณะกรรมาธิการการวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี สารสนเทศและการสื่อสาร สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เกี่ยวกับการรวม “คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ” (กทช. 7 คน : เริ่มงานปี 2547) เข้ากับ “คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ” (กสช. 7 คน : ยังอยู่ในกระบวนการสรรหา) เป็นจริงอย่างหลีกเลี่ยงมิได้

ก่อนหน้านี้ มีข้อเสนอจากคณะกรรมาธิการชุดดังกล่าวให้ใช้ชื่อองค์กรอิสระนี้ว่า “คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ” (กสทช.) ตามแบบอย่างบางประเทศ ท่ามกลางเสียงคัดค้านจากนักวิชาการด้านการสื่อสารมวลชน นิเทศศาสตร์ และวารสารศาสตร์ จำนวนมาก โดยคณะกรรมาธิการฯ ให้เหตุผลในการรวมองค์กรว่า ปัจจุบันเป็น “ยุคแห่งการหลอมรวมสื่อ” (Convergence Period) บวกกับความล่าช้าในกระบวนการสรรหา กสช.อันเนื่องมาจากความไม่โปร่งใส จึงทำให้ยังขาด “คณะกรรมการร่วม” และไม่สามารถออกใบอนุญาตให้กับผู้ประกอบการรายใหม่ๆ ได้ ทั้งนี้ มีข้อเสนอให้ “กสทช.” ประกอบด้วยคณะกรรมการ 9 คน ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านวิทยุ-โทรทัศน์ 2 คน โทรคมนาคม 2 คน และอื่นๆ อีกด้านละ 1 คน

สำหรับกรณีความไม่โปร่งใสในกระบวนการสรรหา กสช. จนเกิดการฟ้องร้องต่อศาลปกครองถึง 2 ครั้ง ให้เป็นโมฆะนั้น เป็นเรื่องที่มาของคณะกรรมการสรรหา ซึ่งสมควรแก้ไขมาตรา 9 (กสช.) และมาตรา 49 (กทช.) โดยลดสัดส่วนกรรมการสรรหาจากภาครัฐและป้องกันการแทรกแซงจากกลุ่มทุนใหญ่ รวมทั้งเรียกร้องให้ทุกฝ่ายร่วมมือกันผลักดันให้การสรรหาเกิดขึ้นได้อย่างเป็นธรรมและรวดเร็ว แทนที่จะตัดปัญหาด้วยการรวมเป็นองค์กรเดียว ซึ่งเปิดช่องให้กลุ่มบุคคลเพียงกลุ่มเดียวผูกขาดอำนาจในสองกิจการสื่อสารหลักของประเทศ

บทเฉพาะกาล มาตรา 295

นอกจากประเด็นปัญหาที่พบใน มาตรา 47 แล้ว บทเฉพาะกาล มาตรา 295 ก็อาจนำมาซึ่งปัญหาในการปฏิรูปสื่อด้วยเช่นกัน เนื่องจากบัญญัติไว้ว่าไม่ให้นำมาตรา 47 มาใช้ จนกว่าจะตรากฎหมายจัดตั้งองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ซึ่งมีระยะเวลาไม่เกิน 1 ปี และยังยืนยันเจตนารมณ์เดิมของบทบัญญัติมาตรา 335 ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่จะคุ้มครองการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาของสถานีวิทยุ โทรทัศน์ หรือโทรคมนาคมรายเดิมต่อไปจนหมดอายุ ซึ่งยาวนานกว่าหนึ่งหรือสองทศวรรษทีเดียว นั่นเท่ากับว่าความหวังในการปฏิรูปสื่อกระจายเสียงของไทยในช่วงเวลาอันใกล้นี้ริบหรี่เต็มที เพราะบรรดาผู้ตักตวงผลประโยชน์จากคลื่นความถี่ซึ่งเป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะก็ยังมีโอกาสกอบโกยกันได้ต่อไปตราบชั่วอายุขัยของพวกเขา ทั้งๆ ที่ต่างก็ได้รับผลกำไรจากการให้เช่าช่วงเวลาและขายโฆษณามากกว่าค่าสัมปทานนับร้อยนับพันเท่า แถมบางรายยังรู้เห็นเป็นใจกับรัฐบาลชุดที่ผ่านๆ มา แอบต่อสัญญากันในช่วงสุญญากาศการปฏิรูปสื่ออีกด้วย

เมื่อจุดยืนของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อการปฏิรูปสื่อเป็นเช่นที่กล่าวมานี้ คือมีทั้งจุดดีและจุดด้อย ทุกฝ่ายจึงควรช่วยกันสะท้อนความเห็นอย่างรู้เท่าทันไปยังผู้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ เพื่อผลต่อการแปรญัตติในขั้นตอนต่อไป และหากร่างสุดท้ายมิได้แก้ไขตามข้อเสนอเชิงวิชาการจากกระบวนการมีส่วนร่วม ก็เป็นสิทธิอันชอบธรรมของแต่ละท่านที่จะใช้วิจารณญาณในการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับนี้ได้ด้วยเช่นกัน

ผศ.ลัดดาวัลย์ อินทจักร
แขนงวิชาวิทยุโทรทัศน์
คณะการสื่อสารมวลชน มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
30 เมษายน 2550.