จึงเป็นเรื่องที่ฟังแล้วดูดีเมื่อคณะอนุกรรมาธิการวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี สารสนเทศและการสื่อสาร สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นต่อแนวทางการแก้ไขกฎหมายโทรคมนาคมและการสื่อสาร ครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๐ ณ โรงแรมรามาการ์เด้นส์ โดยเหตุผลของการจัดสัมมนาก็คือ “ในปัจจุบัน กฎหมายประกอบกิจการโทรคมนาคมและกฎหมายองค์หรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ กิจการโทรคมนาคม มีการบังคับใช้ แต่ยังไม่เกิดประสิทธิภาพเพียงพอเพราะมีปัญหาในทางปฏิบัติ เนื่องด้วยปัจจัยหลายประการ เช่น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีทำให้บริการโทรคมนาคมและวิทยุ-โทรทัศน์หลอมรวมเข้าด้วยกัน (Convergence) แล้ว แต่กฎหมายที่ใช้อยู่ปัจจุบันยังคงแบ่งแยกองค์กรอิสระที่กำกับดูแลแยกออกจากกัน การขาด กสช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ) ทำให้ไม่สามารถให้ใบอนุญาตบริการโทรคมนาคมที่ใช้คลื่นความถี่ ซึ่งทำให้ผู้ประกอบการรายใหม่ในธุรกิจไร้สายไม่สามารถเข้าสู่ตลาดได้ นอกจากนี้ กฎหมายประกอบกิจการโทรคมนาคม ยังมีความไม่ชัดเจนหลายประการ โดยเฉพาะในเรื่องสิทธิและหน้าที่ของผู้รับสัมปทาน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในการกำกับดุแลว่า โปร่งใส เป็นธรรมและใช้บังคับไม่ทันความเจริญก้าวหน้าและทำให้ผู้บริโภคได้รับความเดือดร้อนในภาระค่าใช้จ่ายเกินตัว”

สำหรับประเด็นในการรับฟังความคิดเห็น คณะอนุกรรมการฯ ได้กำหนดข้อเสนอไว้ ๖ ข้อประกอบด้วย

๑ ควรปรับปรุงแก้กฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ โดยให้มีองค์กรกำกับดูแลด้านโทรคมนาคมและกิจการวิทยุและโทรทัศน์เพียงองค์กรเดียว

๒ ควรตัดการกำหนดนโยบายออกจากอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานกำกับดูแล

๓ ควรปรับปรุงกระบวนการได้มา การประเมินผลและกระบนการถอดถอนคณะกรรมการของหน่วยงานกำกับดูแล ตลอดจนวางกลไกในการเปิดเผยข้อมูลในการดำเนินงานของหน่วยงานกำกับดูแลเพื่อสร้างความโปร่งใสและความพร้อมรับผิดต่อประชาชนให้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

๔ ควรปรับปรุงแก้ไขหมวดที่ ๒ ของกฎหมายโดยกำหนดอย่างชัดเจนให้ผู้รับสัมปทานที่โอนกรรมสิทธิ์ในโครงข่ายของตนให้แก่รัฐมีสิทธิและหน้าที่ในการเชื่อมต่อโครงข่ายและควรกำหนดให้การคิดค่าเชื่อมต่อโครงข่ายต้องอ้างอิงจากต้นทุน (cost-based basis)

๕ ควรโอนอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลผู้รับสัมปทานจากหน่วยงานรัฐให้แก่ กทช. อย่างชัดเจน โดยให้หน่วยงานผู้ให้สัมปทานยังคงมีอำนาจหน้าที่เฉพาะการตรวจสอบการปฏิบัติสัญญาของผู้รับสัมปทานเพื่อรักษาผลประโยชน์ตามสัญญาสัมปทานเท่านั้น

๖ ควรกำหนดให้มีย่านความถี่ที่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้โดยไม่ต้องขออนุญาต

สำหรับรายละเอียดของเหตุผลที่อนุกรรมการฯ ได้นำเสนอไว้จะขอละเว้นไม่นำมากล่าวในที่นี้

ข้อเสนอที่ ๑ ควรปรับปรุงแก้กฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ โดยให้มีองค์กรกำกับดูแลด้านโทรคมนาคม และกิจการวิทยุและโทรทัศน์เพียงองค์กรเดียว

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

ไม่เห็นด้วย

เหตุผล

เนื่องจาก อำนาจหน้าที่ของ กสช. และ กทช. มีความแตกต่างกัน โดยเฉพาะ ในมาตรา ๒๓ ในพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่กำหนดหน้าที่ของ กสช. แต่ไม่ได้กำหนดไว้ในหน้าที่ของ กทช. กล่าวคือ

ในวงเล็บที่ ๑๑ กำหนดให้ กสช. มีอำนาจ “กำหนดมาตรการเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยคำนึงถึงเกียรติยศ ชื่อเสียง สิทธิในครอบครัวหรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบุคคล ความสงบเรียบร้อย และศีลธรรมอันดีของประชาชนอันเนื่องมาจากการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์”

และในวงเล็บที่ ๑๒ กำหนดให้ กสช. มีอำนาจ “กำหนดมาตรการเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการส่งเสริมการปฏิบัติตามจรรยาบรรณในการปฏิบัติหน้าที่โดยชอบของบุคลากรในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์”

จากอำนาจหน้าที่ที่ยกตัวอย่างมานี้จะเห็นว่า หน้าที่ กสช. จะเน้นการดูแลในเรื่องเนื้อหา ซึ่งในกระบวนการสื่อสาร จะมีองค์ประกอบอย่างน้อย ๔ ด้าน คือ ผู้ส่งสาร เนื้อหาสาร ช่องทางการสื่อสารและผู้รับสาร ภาระหน้าที่ กสช. คือการกำกับดูแลที่เน้นเนื้อหาสาร ขณะที่ กทช. จะดูแลด้านช่องทางการสื่อสารเป็นหลัก

ต่อกรณีเรื่องความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีที่ส่งผลให้กิจการโทรคมนาคมไร้สายและโทรศัพท์เคลื่อนที่สามารถส่งสัญญาณภาพและเสียงอันเป็นกิจการด้านวิทยุและโทรทัศน์ได้นั้น ก็เป็นเรื่องที่จะต้องมาพิจารณาและตกลงกันในเบื้องต้นว่าเข้าข่ายความรับผิดชอบของหน่วยงานใด ถ้าเป็นหน้าที่หลักคือเป็นช่องทางเพื่อการโทรคมนาคม ก็ต้องยกให้เป็นหน้าที่ของ กทช. แต่เนื่องจากโทรคมนาคมมีความสามารถมากขึ้นคือส่งภาพและเสียงได้ด้วย ก็ต้องไปดูว่าภาพและเสียงนั้นใครเป็นผู้ผลิต ใช้การถ่ายทอดมาจากหน่วยงานการผลิตหน่วยใด เป็นเรื่องของการซื้อเนื้อหาหรือเรื่องของการผลิตและนำมาเผยแพร่ หรือเป็นเรื่องที่มีความเกี่ยวข้องกับการกำหนดคลื่นความถี่มากน้อยเพียงใด ซึ่งแต่ละเรื่องควรจะมาพิจารณาเป็นกรณีๆ ไป

ในการสื่อสารนั้น เนื้อหาและรูปแบบที่นำเสนอเป็นเรื่องละเอียดอ่อน เพราะเป็นสิ่งที่ส่งผลกระทบต่อการรับรู้ ทัศนคติและพฤติกรรมของผู้รับ เทคโนโลยีแม้จะก้าวหน้าเพียงใด ถ้าปราศจากเนื้อหา ก็ไม่ต่างจากอุปกรณ์ที่ไร้ชีวิต

เมื่อเราพูดถึงความสามารถของเทคโนโลยี เราก็มักจะอ้างว่า สื่อสารกันมากขึ้น ช่วยให้เกิดความเข้าใจกันมากขึ้น แต่ในการทำงานเรากลับไม่ต้องการให้มีหน่วยงานที่มาถ่วงดุลและช่วยคิดช่วยทำ หากจะอ้างว่าทำให้การทำงานล่าช้า เรื่องนี้ไม่ใช่ประเด็นเลย การทำงานของคน เราสามารถทำงานให้ช้าและเร็วได้ ที่ผ่านมาเราก็เห็นแล้วว่า ในกรณีของ ITV รัฐบาลสามารถแก้กฎหมายภายในวันเดียว คนคือผู้ที่ไม่หยุดนิ่ง คนเราสามารถทำงานให้เร็วก็ได้ ช้าก็ได้ ขึ้นอยู่กับการกำหนดโปรแกรมและวิธีการสั่งการและวิธีการทำงานร่วมกัน

ในประเด็นการสรรหา กสช. ที่ล่าช้า ในฐานะที่เป็นกรรมการสรรหา กสช. ในชุดที่ ๒ ผู้เขียนขอชี้แจงว่า กรรมการสรรหามิได้ต้องการให้การทำงานออกมาล่าช้า แต่ที่ล่าช้าก็เพราะผู้ที่สมัครเข้ามาหลายท่านเข้ามาด้วยกระบวนการจัดตั้ง ในชุดแรกของการสรรหา หลายคนมีผลประโยชน์ทับซ้อน ส่วนในครั้งที่สองที่ผู้เขียนมีโอกาสร่วมพิจารณาด้วย หลายท่านมิได้เปิดเผยข้อมูลส่วนตัวอย่างโปร่งใส และในส่วนของกรรมการเองหลายท่านที่เป็นกรรมการส่วนใหญ่ก็มิได้รับฟังคำท้วงติงของกรรมการเสียงข้างน้อย จนเป็นผลให้มีการฟ้องร้องและแพ้คดีในที่สุด ซึ่งกรณีดังกล่าวก็มิได้เป็นเหตุผลที่จะต้องมีการควบรวม กสช. และ กทช. เข้าด้วยกัน

และก็ไม่มีเหตุผลใดที่ได้แสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่า การที่มี กสช. และ กทช. หากทำงานร่วมกันแล้วจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศชาติโดยไม่มีทางแก้ไขและสุดที่จะเยียวยา

เรากำลังจะเขียนกฎหมาย เขียนประวัติศาสตร์ และผู้เขียนเชื่อว่าเราคงไม่ต้องการให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย

ดังนั้น จึงขอยืนยันว่าไม่เห็นด้วยกับการรวม กทช. และ กสช. เข้าด้วยกัน

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

ไม่เห็นด้วย

เหตุผล

บุคคลที่จะเข้ามาเป็น กสช. และ กทช. เป็นบุคคลที่กฎหมายกำหนดไว้ว่าเป็นบุคคลที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญหรือมีประสบการณ์ในงานที่จะต้องรับผิดชอบโดยตรง นอกจากนี้การได้มาซึ่ง กสช. และ กทช. ก็มีกระบวนการสรรหาที่รอบคอบและมีตัวแทนของฝ่ายรัฐบาลเข้ามาเป็นกรรมการสรรหามากกว่าครึ่ง ดังที่ปรากฏในมาตรา๔๙ วงเล็บ ๑ และ ๒ และในกระบวนการสรรหา ผู้สมัครเข้ามาเป็น กสช. และ กทช. ต้องแสดงวิสัยทัศน์และนโยบายเพื่อให้กรรมการสรรหาได้เลือกบุคคลที่เหมาะสมที่สุด

ในการกำหนดนโยบายนั้น ทุกหน่วยงานจะต้องกำหนดนโยบายภายใต้สิ่งทีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญซึ่งรัฐบาลเองก็ต้องบริหารงานภายใต้รัฐธรรมนูญเดียวกัน ต่อเหตุผลที่ว่า “การกำหนดนโยบายควรเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลซึ่งมีฐานความชอบธรรม (legitimacy) จากการมีที่มาจากประชาชน โดยประชาชนอาจเลือกรัฐบาลนั้นเนื่องจากพอใจในนโยบายดังกล่าว” กสช. และ กทช. ก็ได้มาอย่างชอบธรรมและถูกกฎหมาย เพราะผ่านกระบวนการ และได้รับการทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำความขึ้นกราบบังคมทูลเช่นกัน

จากเอกสารบันทึกผลสรุปการสัมมนารับฟังความคิดเห็นต่อแนวทางการแก้ไขกฎหมายโทรคมนาคมและการสื่อสาร ครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๐ ของคณะอนุกรรมาธิการวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี สารสนเทศและการสื่อสาร สภานิติบัญญัติแห่งชาติ นั้น จะเห็นว่า เอกสารดังกล่าวไม่ได้นำเสนอเนื้อหาที่ผู้เข้าร่วมการสัมมนาเสนอไป หากแต่ให้เหตุผลที่นำมาซึ่งการรับฟังความคิดเห็นในครั้งที่ ๒ นี้ว่าเป็นผลมาจากผู้ที่เกี่ยวข้องกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ เข้ามาแสดงความคิดเห็นเป็นจำนวนน้อย และประเด็นทั้ง ๖ ประเด็นที่คณะอนุกรรมาธิการเสนอพิจารณาเพื่อรับฟังข้อเท็จจริงในการปรับปรุงกฎหมาย ยังได้รับการพิจารณาเฉพาะประเด็นที่หนึ่งและประเด็นที่สองเป็นส่วนใหญ่

อย่างไรก็ตาม การตั้งประเด็นในการรับฟังความคิดเห็นครั้งที่ ๒ นี้ ยังคงวางธงไว้ที่การ ไม่มี “กสช.” โดยให้เหตุผลว่า การไม่มี กสช. ทำให้เกิดภาวะวิกฤติในด้านต่างๆ เช่น การกระจายเสียงของวิทยุชุมชน การจัดตั้งสถานีโทรทัศน์ผ่านดาวเทียม นอกจากนี้ ยังคงยืนยันเสนอให้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ดังข้อความที่ปรากฏส่วนหนึ่งว่า “เสนอปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับความเป็นจริงของพัฒนาการทางเทคโนโลยี สภาพตลาดของผู้บริโภค สร้างประสิทธิภาพในการกำกับดูแลโทรคมนาคมและการสื่อสารอื่นที่ใช้เทคโนโลยีเดียวกัน” รวมทั้ง เหตุผลที่ว่า “ลดการใช้งบประมาณแผ่นดินฟุ่มเฟือยโดยใช่เหตุที่ต้องนำมาจัดตั้งสำนักงาน”นั้น

ในฐานะที่ผู้เขียนได้เคยนำเสนอความคิดเห็นในต่อประเด็นการสัมมนารับฟังความคิดเห็นต่อแนวทางการแก้ไขกฎหมายโทรคมนาคมและการสื่อสาร ครั้งที่ ๑ ไปแล้ว จึงใคร่ขอเสนอความคิดเห็นต่อประเด็นการรับฟังความคิดเห็นในครั้งที่ ๒ เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง ดังนี้

๑ ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งต่อการยุบ กสช. ดังเหตุผลที่ได้เคยนำเสนอไปแล้ว

๒ ผลกระทบที่ตามมากรณีไม่มี กสช. ก็คือ กฎหมายทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับ กสช. จะต้อง ถูกนำมาพิจารณาใหม่ ซึ่งอาจจะใช้เวลานานกว่าการสรรหา กสช. ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว นอกจากนี้ยังมีผลกระทบและแสดงให้เห็นถึงการไม่ประสานงานกันระหว่างหน่วยงาน เพราะขณะนี้ สำนักนายกรัฐมนตรีก็ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการรับฟังความคิดเห็นการจัดทำกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ ซึ่งเป็นกฎหมายที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ กสช.

๓ การที่มีทั้ง กสช. และ กทช. จะเป็นการถ่วงดุลอำนาจในการดำเนินงานขององค์กร อิสระที่มีลักษณะงานที่เกี่ยวเนื่องกัน ซึ่งน่าจะก่อให้เกิดความโปร่งใสในการทำงานมากกว่ามอบอำนาจให้องค์กรหนึ่งองค์กรใดมีอำนาจแบบเบ็ดเสร็จ อันอาจจะนำไปสู่การคอรับชั่นเชิงนโยบายและการกำหนดอำนาจหน้าที่และผลประโยชน์ให้แก่คณะของตนเองตามใจชอบ ซึ่งส่งผลเสียมากกว่าการเสียค่าใช้จ่ายในการจัดตั้งสำนักงานตามที่กล่าวอ้าง

ข้อเสนอแนะ

รัฐบาลควรเร่งดำเนินการให้มี กสช. โดยเร่งด่วน และจะต้องกำกับดูแลกระบวนการสรรหาให้เป็นไปด้วยความโปร่งใสและเป็นธรรมแก่ทุกภาคส่วนที่เข้ามามีส่วนร่วมในการสรรหาและสมัครเป็น กสช.

หากรัฐบาลต้องการสร้างภาพลักษณ์ของความซื่อตรงโปร่งใส ต้องพิจารณาเรื่องดังกล่าวอย่างรอบคอบ เพราะผลประโยชน์ของการควบรวม กสช. และ กทช. จะมามากมายมหาศาล นั่นก็คือ ค่าสัมปทาน+ ค่าขายเวลา+ค่าโฆษณา

แต่ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้นก็คือ ช่องทางการนำสารและผู้ส่งสารเป็นบุคคลคนเดียวกัน ผลกระทบที่ตามมาก็คือ ผู้รับสาร อันได้แก่ คนไทยทั้งประเทศ จะได้อะไรเมื่อ กสช. ถูกยุบ?